截至 2026-11-01 00:33 UTC。

联合国粮食及农业组织（FAO）于10月29日在埃里温举行的联合国生物多样性大会上，发布了更新版土地利用规划指南。FAO称，这是自1993年以来的首次重大修订。新版指南引入现代空间信息和决策工具，帮助协调农业、基础设施、自然保护与生态修复对同一片有限土地的需求。[1]

对各国政府而言，此次更新首先带来了一套修订后的规划框架。指南遵循自愿原则，不具约束力，旨在适应各国现有机构和规划体系。农场地界的调整、道路的审批、森林保护区域的划定，仍须另行决策。[1]

为同一片土地共同决策

几项各有道理的诉求汇聚到同一个地方，规划问题便随之出现。社区希望更便捷地通往市场，农民需要肥沃的土壤，保护项目则着眼于守护栖息地。若将每项诉求单独考虑，彼此牵连的取舍便容易被遮蔽。

FAO对综合规划的阐述，要求将自然、社会和经济方面的证据一并考虑，并协调不同部门和各级政府。更新后的方法明确纳入土地权属，以及妇女和原住民的土地权利。随着参与各方加深认识，规划过程应允许持续反馈和修订。[2]

公众参与的历史早于本周这次发布。1993年的指南已经提醒，规划不应成为单方面向土地使用者下达指令的过程。其第一章将当地接受程度、政治意愿和实施能力，列为规划取得实效的条件。该章也指出，若一项拟议的保护措施剥夺了人们放牧或获取燃料的机会，却未回应他们的生活需求，就有失败风险。[3]

因此，新框架将一个由来已久的实践问题带入了变化后的政策环境：谁能让各方商定的规划付诸行动？

全球生物多样性框架对此有明确要求。其目标1要求在所有区域开展参与式规划或有效管理，将生物多样性纳入决策，并尊重原住民和当地社区的权利。其中一项目标，是到2030年将对生物多样性具有重要意义的区域损失降至接近零。[4]

《生物多样性公约》（CBD）秘书处的指导说明明确，这一要求覆盖的范围超出了划定的保护区。农场、居民点、淡水系统及其他用于生产生活的景观，都应纳入评估。因此，即使一国面对的只是几种日常土地用途之间的取舍，也会遇到规划难题；发展与新设保护区之间的选择只是其中一种情形。[4]

摩洛哥：规划需要有人落实

摩洛哥此前的研究显示了这些取舍在地方层面的具体形态。Feras Ziadat及同事于2022年发表的研究，考察了苏斯—马萨（Souss-Massa）地区的参与式规划，其中包括阿姆斯克鲁德（Amskroud）市镇。研究将土地退化评估与家庭状况、现行土地管理做法等信息结合起来。[5]

粪肥就是一个例子。研究记录了当地粪肥使用广泛的情况，也指出其产量受到限制。牲畜数量、饲料供给和堆肥能力，都制约着使用规模的扩大。找到有益于土壤的处理方法之后，实施所需的材料仍待落实。[5]

各方磋商促成了《地域规划协议》（Territorial Planning Pact），明确了机构与社区的责任，随后制定了三年行动计划。作者还记录了COVID-19疫情带来的中断，会议和实地工作均受影响。这份研究记述的是此前的实施经验，未检验2026年发布的指南。[5]

这项研究的参考价值，在于呈现了推荐一种做法与组织实际应用之间的距离。由谁承担工作、有哪些资源可用、如何处理障碍，这些问题有了具体安排，规划才有了实质内容。

从指南走向投资决策

蒙古国目前开展的一个项目也值得持续观察。土地退化经济学倡议（Economics of Land Degradation Initiative）介绍，该项目将经济评估与FAO的新规划指南结合，预期成果包括空间分析、经济价值评估和土地修复投资路线图，并协调气候、生物多样性和荒漠化三项公约下的工作。[6]

项目网页计划于2026年底发布最终研究报告。这是已公布的发布计划，尚不能据此认定拟议投资已获得资金，或土地修复已取得成果。[6]

FAO还表示，即将推出的《实践者指南》（Practitioners' Guide）将把新的九步框架转化为实施指导。此次发布公告未给出这份配套指南的出版日期。[1]

根据现有证据，规划人员和社区组织可按以下三种情形及相应条件，观察后续进展：

• 基准情形：有关机构将框架调整后纳入现有规划。若公布的工作程序明确列出参与机构，即可作为初步采用框架的证据。
• 积极情形：受影响的社区审议不同方案后，一项已有资金安排的土地利用决策随之改变，且规划过程有完整记录。这将更有力地证明框架对实际决策产生了影响。
• 不利情形：有关机构发布了规划，却未安排资源或分配责任。若实施评估揭示出这些缺口，关于取得进展的说法就会缺少依据。

以上是评估标准，既非预测，也非FAO宣布的成果。以下简短的复核清单，有助于把握此次发布本身的意义：

• 24小时内：区分指南发布与各国另行作出的采纳决定。
• 七天内：查明当地负责规划的主管机构，以及土地使用者参与规划的渠道。
• 30天内：核查是否已明确实施团队、资源和复核程序；将蒙古国研究及配套指南列入较长期的跟踪事项。

上述时间间隔仅为复核建议，并非官方期限。若有证据表明公众参与受到排除，或商定的行动缺少负责机构，那么关于框架已得到实质实施的早期判断就不能成立。下一则有价值的报道，应当记录一项从证据、讨论到行动均有迹可循的土地利用决策。

来源

1. FAO，《COP17：FAO发布更新版指南，帮助各国管理对土地、土壤和水相互竞争的需求》，2026年10月29日——指南发布、适用范围、自愿性质、即将推出的配套指南及照片署名。
2. FAO，《综合土地利用规划》——当前项目概况、公众参与、土地权属、土地权利及反复反馈修订的规划过程；访问日期：2026年11月1日。
3. FAO，《土地利用规划指南》第一章“性质与范围”，1993年——当地接受程度、实施能力及相互竞争的土地用途。
4. 《生物多样性公约》秘书处，《目标1：规划和管理所有区域，减少生物多样性丧失》——目标文本及实施指导；访问日期：2026年11月1日。
5. Feras Ziadat及同事，《参与式土地资源规划促进摩洛哥雨养地区的可持续景观管理》，Frontiers in Sustainable Food Systems，2022年8月18日——阿姆斯克鲁德的研究发现、实施制约及《地域规划协议》。
6. 土地退化经济学倡议，《里约公约协同效益经济学项目》（Economics of Rio Synergies Project）——蒙古国试点、预期成果及已公布的最终研究时间表；访问日期：2026年11月1日。