截至2026-07-11 20:37 UTC，联合国把一个看似简单的命题置于城市议程中央：住房远远超出城市工作清单中的单一项目。住房坐落何处、价格多少、居民能否继续住下去、家中供水是否可得，以及公共交通、工作场所、学校和公共空间能否从家中抵达，几乎影响着城市发展的所有其他结果。

联合国人居署于7月9日在纽约举行的高级别政治论坛期间发布《2026年可持续发展目标11全球报告》。联合国大会将在7月16日至17日对《新城市议程》开展中期审议，报告赶在审议前夕发布，各国政府很快便可借这一场合把报告发现转化为承诺。[1][5]

以下问答以公开报道为基础，对证据作综合梳理。问题由本文提出，回答取自新报告、联合国范围更广的2026年进展评估，以及发布活动相关的公开记录。所有回答均为综合陈述，不能视作任何一位发言人的原话。

为什么把住房从一项目标移至整个城市议程的核心？

因为报告对适足住房的定义涵盖一整组相互关联的条件，远超一片遮风挡雨的屋顶。可负担性很重要，保有权保障、适居性、无障碍性、文化适宜性、服务和区位也同样重要。远离工作地点和公共交通的正规住宅，仍会给居民带来沉重代价。即使住宅临近就业机会，任意驱逐、不稳定供水或极端高温仍会使其失去适足性。[2][6]

报告由此把住房视作连接可持续发展目标11全部十个具体目标的平台。住房区位会影响交通需求和就业可达性；建造方式与选址会影响灾害暴露程度和能源使用；居住密度在一定程度上决定街道、下水道和公共交通能否高效建设；保有权规则则影响居民能否免于搬迁恐惧，安心投资改善社区。单看竣工套数，无法揭示这些联系。

政策问题也随之改变。关注点从“建了多少套住房？”扩展到“这些住房让怎样的城市生活成为现实？”

这场危机归根结底是住房短缺吗？

短缺只是其中一环；报告描述的是供给、价格、区位、保有方式与家庭需求之间的错配。

报告的核心估算数字规模惊人：至少30亿人居住在不适足住房中，其中超过11.6亿人生活在贫民窟或非正规住区。估算显示，全球近45%的家庭将超过30%的收入用于住房相关支出；全球房价收入比则从2010年的9.3升至2023年的11.2。[1][2]

理解这些数字需要留意统计口径。30%这一阈值只用于提示性比较，不能充当全球通用的住房可负担性定义；同样的住房支出占比，对贫困家庭会造成沉重压力，对富裕家庭却可以承受。全球总数也汇集了性质不同的住房困境，从无家可归、过度拥挤，到保有权缺乏保障和基本服务缺失。30亿人并非处于同一种完全一致的境况。[2]

住房套数也无法与需求缺口简单对应。房屋若区位错误或定价偏离目标家庭，即使存在空置或居住人数不足，也会与过度拥挤同时出现。在交通不便的土地上新增供应，可以降低建造成本，却会抬高家庭的交通成本和时间成本。报告提出“住房优先”，依然肯定建设的必要性，同时要求从可负担性、居住保障、服务和可达性等方面衡量供给，而不能只看数量。[2][6]

所有指标都在恶化吗？

各项指标走向不一，其中的改善项很重要。它们既展示进展的具体形态，也说明单一的全球判断容易造成误导。

全球城市人口中，生活在贫民窟或非正规住区的估算占比从2015年的25.3%降至2024年的24.8%。然而，城市人口增长使受影响的绝对人数在同期增加了逾1.3亿。占比略有改善与受影响人口大幅增加，可以同时成立。[2][3]

在横跨126个国家的414座城市样本中，公共交通便利可达性也有改善：享有便利交通条件的城市居民占比从2020年的53.2%升至2025年的61.5%。不过，这项指标主要衡量到车站或站点的距离，无法充分反映票价可负担性、班次、安全性、无障碍程度或可靠性；记录到的增幅中，或有一部分源于对现有线路更完善的绘图。样本中约每十名居民仍有四人缺少便利的公共交通。[2][3]

整体图景是进展不均。联合国范围更广的2026年评估指出，城市用地效率有所提高，非正规住区人口、服务缺口和灾害暴露仍然严重。7月7日发布范围更广的《2026年可持续发展目标报告》时，联合国统计官员也作出同样区分：一些地方的服务已有改善，改善速度仍落后于需求增长。[3][4]

实践中的“改造，不搬迁”包含什么？

它要求先从居民和维系当地运转的现有系统出发。报告建议凡条件允许就实行原址改造：统筹改善供水、环境卫生、排水、垃圾收集、交通可达性、公共空间、建筑安全和保有权保障，并让居民在设计和优先事项上拥有实质性的参与权与决定权。[2]

报告也承认，并非每个家庭都能安全留在每一处原址。有些地点面临的风险无法降至可接受水平。需要区分两类做法：一类搬迁有明确证据证明出于安全需要；另一类清拆用于回避棘手的服务供给，或服务于高价值土地的利益角力。以权利为基础的程序应当包括证据、替代方案、补偿、生计连续性，并让受影响居民拥有真正的选择权。

上方照片的价值恰在于消解抽象。它呈现的是2008年特定时刻的马萨雷这一处具体住区，无法证明当前趋势，却提醒读者，“改造”所指的干预发生在这样的社区：住房、生计、社会联系与基础设施缺口叠置在同一片土地上。[7]

全球目标究竟由谁落实？

国家政府掌握着多数基础制度工具，包括住房法律、基础设施预算、土地规则、金融体系和财政转移。地方和区域政府则常常负责管理城市增长、签发许可、维护街道、协调服务，并在规划失灵时作出应对。

报告把这种错配列为核心瓶颈。许多城市承担了大量职责，却缺少可预期的收入、充足的技术人员，以及足够的投资权限。报告提出的补救方案以一套更有力的落实契约为核心，范围远超单一全球基金，其中包括更可靠的财政转移、更完善的市政收入体系、获取气候与发展融资的渠道、技术支持，以及各级政府之间更清晰的协调。[2][5]

下周的联合国大会审议因而意义重大，作用也有边界。宣言可以指明方向。此后更有力的证据将来自国家预算、配套基础设施完备的土地计划、城市人员配置、保有权改革，以及居民可以核验的社区改造。[1]

更好的数据能挽救这一议程吗？

数据可以改善决策，决策本身仍需机构作出并落实。报告称，相比2023年评估时的五项指标，如今只有一项可持续发展目标11指标拥有足够数据，能够可靠估算其与目标之间的距离。社区一级的数据缺口尤为严重，涉及女性、儿童、残障人士和非正规住区居民的数据也同样不足。[1][2]

对地观测、行政记录、社区测绘和机器学习可以让快速变化的住区更加清晰可见。报告介绍了一个系统：它在72小时内生成了eThekwini地区超过150万个建筑物轮廓，而这项工作以往需要数月。但报告也划出一条合理界线：模型需要透明的方法、优质输入，并依据地方参照数据开展验证。若居民和地方机构无从检查或质疑，快速绘图也会加速复制盲点。[2]

报告也以同样的审慎态度看待自身方法。它以实验性AI辅助方式阅读397份自愿国别评估，衡量范围限于各国政府在报告中对城市议题的关注程度，政策在现实中的成效超出这项测量范围。这一区分清楚划开了政治表述与实际生活结果，因而很有价值。[2]

未来24小时、七天和30天

未来24小时内，仍在参与高级别政治论坛的各国代表团和城市倡议者可以追问：“住房居于核心”会转化为一项综合落实承诺，还是只停留在标题中？有实质意义的表述应当把住房与保有权、交通、基本服务、更安全的土地、地方权限和可衡量结果联系起来。[1][2]

未来七天内，7月16日至17日的联合国大会《新城市议程》审议将成为首个可见的政治检查点。审议本身不负责建房或改造排水沟，却能显示各国政府是否接受报告的诊断，以及是否明确由谁筹资和落实应对措施。[1]

未来30天内，观察信号将从会议室移向现实工作。国家和城市机构应能说明报告如何进入现有预算、土地计划、住区改造方案或数据系统。一份新的宣言若缺少执行机构、基线或筹资渠道，核心瓶颈会维持原状。[2][5]

当前分出三条路径：

行动清单很短：公布社区基线和定义；列明负责机构与资金；统筹评估保有权、服务、交通和风险；让受影响居民参与改造决策，并把这种参与记录在案。若政府只能说明住房套数增加，却无法说明人们的居住是否更有保障、与服务和机会的联系是否更便利、环境是否更安全，以及日常生活是否负担得起，其声称已经落实报告的说法便不能成立。[2]

联合国转向“住房优先”的意义，取决于它能否改变各国政府处理各项联系的方式。住房必须与保有权保障、交通、服务、更安全的土地和地方落实能力相连；数据必须与预算和公共问责相连；全球会议必须与居民看得见的决策相连。新报告给出了更清晰的诊断，7月的审议将开始检验各机构是否会据此行动。

资料来源

  1. 联合国人居署，《新联合国报告称，落实住房与改造贫民窟是实现可持续发展目标11的关键》（2026年7月9日）——发布结论、核心估算和简报背景。
  2. 联合国人居署，《2026年可持续发展目标11全球报告：住房居于可持续城市与社区的核心》——报告全文、方法、指标口径和建议。
  3. 联合国经济及社会理事会，《迈向可持续发展目标的进展：秘书长报告》（2026年）——目标11指标官方摘要。
  4. 联合国，《“2026年可持续发展目标报告”发布新闻发布会》（2026年7月7日）——自动生成的发布会文字记录与统计口径。
  5. 联合国经济和社会事务部，“目标11”——住房、规划、地方治理和分类数据方面的最新具体目标数据与综合优先事项。
  6. 联合国人居署，《2026年世界城市报告：全球住房危机——行动路径》——范围更广的住房体系证据与政策背景。
  7. 朱利叶斯·姆韦卢（Julius Mwelu）/联合国人居署图片库，“贫民窟改造”——2008年记录内罗毕马萨雷的纪实照片，本文将其用作封面图。