截至 2026年3月24日08:00 UTC，联合国环境规划署（UNEP）召集的政府间谈判委员会（INC）尚未就全球塑料污染条约达成具有法律约束力的协议。原定任务——由2022年3月UNEA-5.2联合国环境大会通过的授权——要求谈判于2024年底完成。[1] 2024年11月至12月在韩国釜山举行的INC-5会议，在未能产生约束性文本的情况下宣告闭幕。[2][3] 续会已被提上日程，但导致釜山谈判破裂的结构性分歧，至今仍未解决。

问题的根源并非整体政治意愿的缺失，而在于谈判本身内嵌了两种根本不相容的立场——各方对这份条约究竟应当做什么，答案截然不同。

INC进程原本要交付什么

启动谈判的UNEA-5.2决议（5/14号决议，2022年3月）呼吁制定一份覆盖塑料全生命周期的法律约束性文书——从聚合物生产，到设计、使用、废弃处置，再到环境修复。[1] 这一宽泛的范围界定，成为此后谈判冲突的持续根源。

釜山之前的关键节点：

资料来源：UNEP INC秘书处通报及IISD地球谈判简报各届会议报告。[1][2][3]

核心断层：减产上限 vs. 废物管理

谈判陷入停滞的技术性争议并不复杂，本质上是一道关于雄心尺度的二选一。

立场A——"高雄心联盟"及同类方（欧盟、小岛屿发展中国家，以及约175个谈判成员国中的相当一部分）： 条约须对原生塑料聚合物产量设定可量化的减少目标。这一立场将过度生产视为塑料污染的根本成因，并指出，在全球塑料产量每年约以4%的速度增长、2023年已超过4.3亿吨的背景下，单靠废物管理从根本上无法弥合差距。[4][5] 在这一逻辑框架下，仅规制废弃物处置端的条约，在结构上就无力实现其自身的目标。

立场B——石化生产国及相关产业联盟： 条约范围应聚焦于废物基础设施、回收利用与废弃物末端管理。生产水平属于主权经济政策范畴，不在条约管辖之内。沙特阿拉伯、俄罗斯、伊朗及海湾石油生产国集团始终坚守这一立场，对任何创设约束性减产义务的文本持一贯的抵制态度。[2][3]

两种立场之间没有文字润色可以弥合的余地。含有约束性减产上限的条约，与不含减产上限的条约，在性质上属于两种不同的法律文书。围绕"生命周期方式"或"延伸生产者责任"框架的模糊措辞，并不能在二者之间架起桥梁——除非先在结构层面择一而从。

釜山为何崩盘

INC-5主席路易斯·巴亚斯·巴尔迪维索延长了釜山会期，并就括号文本逐条推进，力图达成最终协议。延期谈判并未化解核心分歧。多方代表表示，无论是锁定还是明确排除减产义务的文本，都在其接受范围之外。[2][3]

INC-5成果文件承认了这一僵局，并呼吁召开续会。这一程序性安排维系了谈判进程的存续，但未能改变谈判的几何结构。

还有一个次要变量值得关注。主要经济体在塑料生产问题上的政策取向并非固定不变。美国在不同行政当局主导下的立场差异相当显著，而2025至2026年间持续演变的地缘政治格局，也在继续重塑主要集团在这一议题上的排列组合。任何减产框架若要获得切实执行，就必须争取到全球最大聚合物生产经济体的参与。若这些经济体拒绝批准，即便减产条款以多数票通过，条约在实质产量层面的覆盖力也将大打折扣。[5]

谈判走向结论需要什么

以下三项条件需要同步满足，谈判才有望画上句号：

1. 在生产语言上形成可信的折中方案。 目前讨论最多的路径是分层框架：对具备充足回收基础设施的高收入生产国设定约束性减量时间表，同时为低收入缔约方提供更长的调整窗口期和基础设施支持机制。这一方案对政治谱系两端均不构成充分满足，但在非正式磋商中，它是唯一获得跨集团实质性关注的结构形态。[3]

2. 差异化的条约架构。 部分分析人士和谈判方提出过"框架公约+任择议定书"方案——支持约束性减产的国家可在强化的议定书机制下先行推进，同时在框架公约层面维持更广泛的参与。这一路径在多边环境协议中有先例（巴塞尔公约、鹿特丹公约模式），但也会分散执行权威，并削弱对抵制方的政治压力。[1][4]

3. 为石化生产国创造政治空间。 这一制约因素在外交层面获得的关注最少，却是最关键的支撑点。若没有一套可信的经济转型叙事，让石油生产经济体在不承受财政崩溃风险的前提下脱离石化收入依赖，这些国家政府面临的国内政治成本，将远高于维持谈判僵局的代价。[5]

续会不会产出一份回避上述三项要求的协议。它能做到的，是厘清哪些括号文本仍有落地空间，哪些已经死路一条。

截至2026年3月的情景分析

基准情景： 续会产出部分框架——就生命周期原则和废物管理支柱达成协议，生产条款留有正式上的模糊性，约束效力未定。支持减产上限的国家附条件批准；石化生产国缔约或以观察员身份加入。条约在上游生产端覆盖有限的情况下生效。

乐观情景： 可信的分层减产时间表获得足够大的谈判集团接受，包含至少部分石化生产国，批准势头达到生效门槛。实施时间线较长（硬性减产上限指向2035至2040年），但约束性法律框架得以确立。

悲观情景： 续会同样未能收官。随着各国立法周期轮转、能源安全优先级上升、其他多边议程占据带宽，塑料条约的政治窗口持续收窄。各国转向单边或区域性规则（欧盟一次性塑料立法、各国延伸生产者责任制度），这些安排在降低条约紧迫性的同时，也无法提供等效的全球覆盖。

哪些主体需要重点关注

• 消费品与包装企业： 若减产上限获批，将从条约生效之日起影响原料供应与定价窗口。任何条约版本中的延伸生产者责任义务，将影响面向签署国市场的产品设计与标注要求。[4]
• 化工与石化生产商： 含减产义务与不含减产义务的两类条约，直接改变与折旧周期长达20至30年的产能投资决策相关联的监管风险图谱。
• 塑料基础设施机构投资者： 任何约束性减产轨迹，都将改变聚合物资产的残值假设。即便是措辞较弱、但明确了减产方向的条约，也代表长期监管信号的结构性转变。
• 小岛屿与沿海国政府： 陆源与海源塑料以规模性方式进入海洋生态系统。这些国家推动条约进程，既有生态保育的动因，也因为与塑料相关的海洋退化在渔业、旅游和主权基础设施层面已产生可量化的实际成本。[5]

关键不确定因素

• 现任行政当局的美国国内政策立场，及其对续会美国谈判姿态的影响。
• UNEP秘书处与INC主席的领导力，能否维系支撑续会运转的政治势能。
• 欧盟单边《包装与包装废弃物法规》（执行中）的推进，是强化还是削弱欧盟对雄心勃勃的全球条约的意愿。

来源

1. UNEP，"关于塑料污染的政府间谈判委员会"。UNEP，持续更新（条约授权、会议记录、5/14号决议文本）。
2. IISD地球谈判简报，"塑料污染INC-5摘要：2024年11月25日–12月1日"。IISD，2024年12月。
3. IISD地球谈判简报，"塑料污染INC"报道存档。IISD，2022–2025年。
4. 经济合作与发展组织（OECD），《全球塑料展望：经济驱动因素、环境影响与政策选项》。OECD出版社，2022年。
5. Jambeck, J. R. 等，"陆地塑料废弃物进入海洋的输入量"。《科学》347(6223): 768–771，2015年（海洋塑料流量的基础性量化研究；后续UNEP及GESAMP评估中所引用的更新估算轨迹均以此为基础）。
6. CIEL（国际环境法中心），《塑料与气候：塑料星球的隐性代价》。CIEL，2019年（全生命周期排放分析；INC减产论据中被引用）。