截至 2026年3月24日08:00 UTC，联合国环境规划署（UNEP）召集的政府间谈判委员会（INC）仍未就全球塑料污染条约拿出具有法律约束力的协议。2022年3月UNEA-5.2联合国环境大会给出的授权，原本要求谈判在2024年底完成。[1] 2024年11月至12月，INC-5在韩国釜山举行，会议结束时仍没有约束性文本。[2][3] 续会已被提上日程，釜山留下的根本分歧依然横在桌面上。

问题的根源不在整体政治意愿不足。更难处理的是，谈判桌上同时摆着两种互不相容的答案：这份条约究竟要管塑料生产，还是主要管塑料废弃后的处理。

INC进程原本要交付什么

启动谈判的UNEA-5.2决议（5/14号决议，2022年3月）呼吁制定一份覆盖塑料全生命周期的法律约束性文书，从聚合物生产，到设计、使用、废弃处置，再到环境修复。[1] 范围定得很宽，此后每一轮争执都绕不开这个宽度。

釜山之前的关键节点：

资料来源：UNEP INC秘书处通报及IISD地球谈判简报各届会议报告。[1][2][3]

核心断层：减产上限与废物管理

谈判卡住的技术争议本身很简单，真正难的是选择条约的雄心水平。

立场A——"高雄心联盟"及同类方（欧盟、小岛屿发展中国家，以及约175个谈判成员国中的相当一部分）： 条约须对原生塑料聚合物产量设定可量化的减少目标。这一立场把过度生产视为塑料污染的根本成因，并指出，全球塑料产量每年约以4%的速度增长，2023年已超过4.3亿吨；在这样的背景下，单靠废物管理补不上缺口。[4][5] 按照这一判断，只管废弃物处置端的条约，很难实现自己写下的目标。

立场B——石化生产国及相关产业联盟： 条约范围应聚焦废物基础设施、回收利用与废弃物末端管理。生产水平属于主权经济政策，不应交给条约管辖。沙特阿拉伯、俄罗斯、伊朗及海湾石油生产国集团始终坚持这一立场，对任何写入约束性减产义务的文本都表示抵制。[2][3]

两种立场之间，文字润色解决不了问题。写入约束性减产上限的条约，与没有减产上限的条约，法律性质完全不同。围绕"生命周期方式"或"延伸生产者责任"写一些模糊措辞，也绕不开选择本身。

釜山为何崩盘

INC-5主席路易斯·巴亚斯·巴尔迪维索延长了釜山会期，并逐条处理括号文本，试图把最终协议推进出来。延期谈判仍未化解核心分歧。多方代表表示，文本如果锁定减产义务，或者明确排除减产义务，都超出了他们能够接受的范围。[2][3]

INC-5成果文件承认了这一僵局，并呼吁召开续会。这一程序安排保住了谈判进程，却没有改变各方的相对位置。

还有一个变量需要放进视野。主要经济体在塑料生产问题上的政策取向会随政府和地缘政治变化而变动。美国在不同行政当局下的立场差异相当明显，2025至2026年间的国际形势也继续改变主要集团在这一议题上的排列组合。任何减产安排若要真正执行，就必须争取全球最大聚合物生产经济体参与。若这些经济体拒绝批准，即便减产条款以多数票通过，条约对实际产量的覆盖也会大打折扣。[5]

谈判走向结论需要什么

以下三项条件需要同步满足，谈判才有望画上句号：

1. 生产条款需要可信的折中写法。 目前讨论最多的是分层安排：对具备充足回收基础设施的高收入生产国设定约束性减量时间表，同时给低收入缔约方更长的调整窗口和基础设施支持。这一方案不能让政治光谱两端完全满意，但在非正式磋商中，它是少数真正得到跨集团关注的写法。[3]

2. 条约可以分层组织。 部分分析人士和谈判方提出过"框架公约+任择议定书"方案：支持约束性减产的国家先在强化议定书下推进，同时用框架公约维持更广泛的参与。这一路线在多边环境协议中有先例（巴塞尔公约、鹿特丹公约模式），代价是执行权威被分散，对抵制方的政治压力也会下降。[1][4]

3. 石化生产国需要政治回旋余地。 这一制约因素在外交场合得到的关注最少，却承受着很大重量。若没有可信的经济转型说法，让石油生产经济体在不承受财政崩溃风险的前提下减少对石化收入的依赖，这些政府面对的国内政治成本，将远高于继续拖住谈判的代价。[5]

续会无法产出一份绕开上述三项要求的协议。它能做的，是厘清哪些括号文本仍有通过前景，哪些已经走到尽头。

截至2026年3月的情景分析

基准情景： 续会产出部分方案：各方就生命周期原则和废物管理支柱达成协议，生产条款保留正式模糊性，约束效力未定。支持减产上限的国家附条件批准；石化生产国缔约或以观察员身份加入。条约生效，但对上游生产的覆盖有限。

乐观情景： 可信的分层减产时间表获得足够大的谈判集团接受，其中包含至少部分石化生产国，批准势头达到生效门槛。实施时间线较长（硬性减产上限指向2035至2040年），但约束性法律安排得以确立。

悲观情景： 续会同样未能收官。随着各国立法周期轮转、能源安全优先级上升、其他多边议程占据带宽，塑料条约的政治窗口继续收窄。各国转向单边或区域规则（欧盟一次性塑料立法、各国延伸生产者责任制度），条约紧迫性下降，全球覆盖却没有补上。

哪些主体需要重点关注

• 消费品与包装企业： 若减产上限获批，将从条约生效之日起影响原料供应与定价窗口。任何条约版本中的延伸生产者责任义务，将影响面向签署国市场的产品设计与标注要求。[4]
• 化工与石化生产商： 条约是否包含减产义务，会直接改变20至30年折旧周期产能投资所面对的监管风险。
• 塑料基础设施机构投资者： 任何约束性减产轨迹，都会改变聚合物资产的残值假设。即便条约措辞较弱，只要写明减产方向，也会改变长期监管信号。
• 小岛屿与沿海国政府： 陆源与海源塑料大规模进入海洋。这些国家推动条约进程，既出于生态保护，也因为塑料造成的海洋退化已经转化为渔业、旅游和主权基础设施成本。[5]

关键不确定因素

• 现任行政当局的美国国内政策立场，及其对续会美国谈判姿态的影响。
• UNEP秘书处与INC主席能否维系续会所需的政治势能。
• 欧盟单边《包装与包装废弃物法规》（执行中）的推进，是强化还是削弱欧盟对雄心勃勃的全球条约的意愿。

来源

1. UNEP，"关于塑料污染的政府间谈判委员会"。UNEP，持续更新（条约授权、会议记录、5/14号决议文本）。
2. IISD地球谈判简报，"塑料污染INC-5摘要：2024年11月25日–12月1日"。IISD，2024年12月。
3. IISD地球谈判简报，"塑料污染INC"报道存档。IISD，2022–2025年。
4. 经济合作与发展组织（OECD），《全球塑料展望：经济驱动因素、环境影响与政策选项》。OECD出版社，2022年。
5. Jambeck, J. R. 等，"陆地塑料废弃物进入海洋的输入量"。《科学》347(6223): 768–771，2015年（海洋塑料流量的基础性量化研究；后续UNEP及GESAMP评估中所引用的更新估算轨迹均以此为基础）。
6. CIEL（国际环境法中心），《塑料与气候：塑料星球的隐性代价》。CIEL，2019年（全生命周期排放分析；INC减产论据中被引用）。